воскресенье, 26 мая 2019
г. Санкт-Петербург, пл. Растрелли, д. 2
Почтовый адрес: 191311, Санкт-Петербург, Суворовский пр., д. 67
Тел.: (812) 630-21-85

Местное самоуправление в Ленинградской области

Итоги и перспективы

В Ленинградской области сложилась своя система местного самоуправления, учитывающая особенности территории - удаленность от центра, разбросанность малочисленных поселений на огромной площади.

Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 136-ФЗ) внес серьезные изменения в основной закон о местном самоуправлении - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (далее - Федеральный закон №131-ФЗ): разграничил вопросы местного значения для разных видов муниципальных образований, фактически увязав объем полномочий с объемом материально-технического обеспечения муниципальных образований, внес ряд изменений в территориальную организацию местного самоуправления, расширил полномочия субъектов Российской Федерации по определению пределов компетенции муниципальных образований и способов формирования органов местного самоуправления.

Теперь субъекты Российской Федерации своими законами могут перераспределять полномочия из числа установленных федеральными законами по решению вопросов местного значения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, что является одной из актуальных и фундаментальных правовых новелл Федерального закона № 136-ФЗ.

В целях оперативной реализации норм, закрепленных в Федеральном законе № 136-ФЗ, с учетом собственных потребностей и внутренней логики развития региона на территории Ленинградской области приняты следующие областные законы в части особенности регулирования вопросов местного значения:

от 11 февраля 2015 года № 1-оз «Об особенностях формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области» (с изменениями от 06.06.2016). Закон принят в соответствии с частью 2 статьи 6, частью 3 статьи 34, частью 4 статьи 35 и частью 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ в целях установления порядка формирования, срока полномочий, а также определения иных вопросов организации органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области;

от 10 июля 2014 года № 48-оз «Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области» (с изменениями от 29.12.2018). Областной закон принят в соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ в целях закрепления за сельскими поселениями вопросов местного значения в дополнение к вопросам местного значения, установленным частью 3 статьи 14 указанного Федерального закона. Закон устанавливает, что за сельскими поселениями Ленинградской области закреплены вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 5 - 8, 11, 13, 13.1, 15, 18, 19 (в части использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части резервирования земель и изъятия земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществления в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдачи рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений), 22, 24, 26, 27, 31, 32, 33.1, 33.2, 34, 37, 38, 39 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, а так же:

- закрепляет за сельскими поселениями, входящими в состав Гатчинского муниципального района Ленинградской области, вопросы местного значения в части организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

- закрепляет за сельскими поселениями, входящими в состав Бокситогорского, Волховского, Всеволожского, Волосовского, Выборгского, Кингисеппского, Киришского, Кировского, Лодейнопольского, Ломоносовского, Лужского, Подпорожского, Приозерского, Сланцевского, Тихвинского, Тосненского муниципальных районов Ленинградской области, вопросы местного значения в части организации в границах поселения электро-, тепло-, газоснабжения населения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, а также осуществления полномочий по утверждению схем водоснабжения и водоотведения поселений;

от 7 июля 2014 года № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» (с изменениями от 28.12.2018). Закон принят в целях перераспределения полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области на основании части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

от 29 декабря 2015 года № 153-оз «О перераспределении полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления поселений Ленинградской области и о внесении изменений в областной закон «Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области» (с изменениями от 29.12.2018). Закон принят на основании части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 6.1 Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» в целях перераспределения полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления городских и сельских поселений Бокситогорского, Волховского, Всеволожского, Волосовского, Выборгского, Кингисеппского, Киришского, Кировского, Лодейнопольского, Ломоносовского, Лужского, Подпорожского, Приозерского, Сланцевского, Тихвинского, Тосненского (за исключением Фёдоровского городского поселения) муниципальных районов, Гатчинского городского поселения, Коммунарского городского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области.

С 2012 года на территории Ленинградской области идет реформирование территориальной организации местного самоуправления и оптимизация структуры органов местного самоуправления. Работа ведется по трем основным направлениям: объединение поселений, объединение администраций муниципальных районов и административных центров, развитие института старост и иных форм местного самоуправления.

1. Объединение поселений
Начиная с середины 2012 года по инициативе жителей Ленинградской области и представителей органов местного самоуправления поселений в области проводится планомерная работа по реформированию муниципальных образований.

Основным принципом, лежащим в основе объединения поселений, является объединение больших поселений с малыми, сильных поселений со слабыми. Укрупнение муниципальных образований за счет объединения поселений объясняется необходимостью корректировать произошедшие за последнее время в Ленинградской области изменения социально-экономического характера - неравномерность в развитии территорий, малонаселенность и дотационность некоторых из них, изменения в системе размещения производства.

Основным аргументом в пользу объединения выступает принцип рациональности. В процессе объединения важен не количественный показатель, а обоснованность изменений и, в итоге, улучшение качества жизни населения области.

На сегодняшний день в Ленинградской области объединены 10 городских и сельских поселений на основании следующих областных законов:

от 3 июня 2009 года № 50-оз «О преобразовании муниципальных образований «Светогорское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области и «Лесогорское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области»;

от 6 июня 2013 года № 32-оз «Об объединении муниципальных образований «Колтушское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области и Разметелевское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области»;

от 8 мая 2014 года № 22-оз «Об объединении муниципальных образований Анисимовское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и Самойловское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и о внесении изменений в отдельные областные законы»;

от 2 июня 2014 года № 27-оз «Об объединении муниципальных образований Заборьевское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и Подборовское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и о внесении изменений в отдельные областные законы»;

от 8 мая 2014 года № 23-оз «Об объединении муниципальных образований «Приморское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области и «Глебычевское сельское поселение» Выборгского района Ленинградской области и о внесении изменений в отдельные областные законы».

В результате количество муниципальных образований области сократилось с 222 до 217. Из них: 17 муниципальных районов, один городской округ, 199 поселений (из них: 65 городских поселений и 134 сельских поселения).

2. Объединение администраций муниципальных районов и административных центров
Законодательное собрание Ленинградской области явилось инициатором внесения в Федеральный закон № 131-ФЗ изменений, которые позволяют создать общую местную администрацию муниципального района и городского поселения, являющегося административным центром муниципального района, сохранив при этом представительные органы района и городского поселения.

Предлагаемые изменения позволили исключить возможность формирования в поселениях, на территориях которых находятся административные центры муниципальных районов двух, осуществляющих различные полномочия, местных администраций, а также избежать противостояния местных администраций поселений, на территории которых находятся административные центры муниципальных районов, и администраций муниципальных районов, находящихся как территориально, так и организационно в одном населенном пункте.

Существенно уменьшатся затраты на финансирование управленческого персонала, содержание и обслуживание административных зданий и помещений, у жителей районных центров уменьшится уровень неопределенности по вопросу, в какую из двух администраций обращаться для решения тех или иных проблем.

В 2014 году Законодательным собранием Ленинградской области была образована временная рабочая группа по разработке проекта типовой структуры объединенной администрации, созданной на территории Ленинградской области в результате объединения администрации муниципального района и администрации города, являющегося административным центром муниципального района, который был одобрен постановлением Законодательного собрания Ленинградской области от 24 июня 2014 года № 739. Разработанная типовая структура объединенной администрации может быть использована в дальнейшей работе органами местного самоуправления Ленинградской области.

На сегодняшний день на территории Ленинградской области объединены администрации 15 районов и районных центров. Полномочия администраций городских поселений были переданы администрациям муниципальных районов на основании соглашений и вступили в силу после муниципальных выборов 2014 года по истечении срока полномочий советов депутатов. Администрация в Кировском муниципальном районе находится в процессе объединения и будет существовать раздельно до истечения срока полномочий советов депутатов действующего созыва. Кроме того, в объединении администраций не участвуют Сосновоборский городской округ и Ломоносовский район, не имеющий районного центра.

3. Старосты и иные формы местного самоуправления в Ленинградской области

Статья 33 Федерального закона № 131-ФЗ обязывает государственные органы власти развивать иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

В течение последних пяти лет в Ленинградской области уделяется особое внимание развитию местного самоуправления путем предоставления государственной поддержки содействию участию жителей в осуществлении местного самоуправления посредством выборов старост, общественных советов (инициативных комиссий).

Государственная поддержка реализуется в форме субсидий из областного бюджета бюджетам поселений, городского округа для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении органами местного самоуправления полномочий, связанных с решением вопросов местного значения по предложениям (инициативам) граждан в рамках реализации областных законов, принятых Законодательным собранием Ленинградской области: от 28 декабря 2018 года № 147-оз «О старостах сельских населенных пунктов Ленинградской области и содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на частях территорий муниципальных образований Ленинградской области» и от 15 января 2018 года № 3-оз «О содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на территориях административных центров и городских поселков муниципальных образований Ленинградской области» (далее - закон «Об инициативных комиссиях в административных центрах»).

В соответствии с постановлением Правительства Ленинградской области от 20 июля 2016 года № 257 «Об утверждении Правил предоставления субсидий местным бюджетам из областного бюджета Ленинградской области» в указанных законах софинансирование определяется на уровне не менее базового процента софинансирования, который устанавливает главный распорядитель бюджетных средств. Ленинградская область его установила 10% стоимости проектов для городских поселений и городского округа, и 5% - для сельских поселений.

Законодательно закреплены принципы и понятия «инициативного бюджетирования» - непосредственного участия граждан в определении, выборе и реализации объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией отобранных предложений по решению вопросов местного значения.

Принцип: предложил проект - участвуешь в реализации - участвуешь в контроле - должен стать основным для жителей в решении вопросов местного значения.

Учтена практика реализации областного законодательства о развитии иных форм местного самоуправления и предложения органов местного самоуправления Ленинградской области.

Кроме того, вклад граждан теперь является одним из обязательных критериев предоставления субсидии по обоим законам. Это может быть финансовое, трудовое, материально-техническое участие. При этом фиксированный размер вклада граждан не устанавливается.

3.1. Развитие института сельских старост, общественных советов, возглавляемых старостами в сельских населенных пунктах
С принятием областного закона от 14 декабря 2012 года № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» (далее - закон «О сельских старостах») (утратил силу 1 февраля 2019 года в связи с принятием областного закона от 28 декабря 2018 года № 147-оз «О старостах сельских населенных пунктов Ленинградской области и содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на частях территорий муниципальных образований Ленинградской области») в 2012 году были созданы условия для развития на части территорий муниципальных образований, не являющихся административными центрами, иных форм местного самоуправления, а именно: введены институты старост и общественных советов, возглавляемых старостами, а также инициативы граждан в вопросах местного значения получили реальную финансовую поддержку в виде субсидий из областного бюджета. Такая поддержка распространялась только на сельские населенные пункты. Наиболее глобальное значение институт старост имеет в более отдаленных сельских населенных пунктах, где не очень развиты средства связи, а преобладает живое общение.

Опыт Ленинградской области по реализации закона получил высокую оценку Президента Российской Федерации В. В. Путина.

4 марта 2014 года в Кремле на встрече с Губернатором Ленинградской области А. Ю. Дрозденко Президент РФ поручил руководителям органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации распространить опыт Ленинградской области по реализации проекта, направленного на вовлечение жителей сельской местности в систему местного самоуправления и возрождение института старост во всех регионах России.

На территории Ленинградской области в соответствии с областным законом от 15 июня 2010 года № 32-оз «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения» расположено 2 944 населенных пункта, на территории 2 374 населенных пунктов осуществляют свою деятельность старосты и общественные советы, возглавляемые старостами, что составляет 80,6 %.

В 2013 году в регионе активно работали - 1510 старост, в 2014 - 1583, в 2015 - 1655, в 2017 - 1693. По состоянию на 01.02.2018 - 1758 старост. Наблюдается увеличение числа старост на 14 %.
Из общего количества старост 66% избраны напрямую на собраниях граждан, 34% избраны из состава общественного совета (от общего числа старост).

Наибольшее число старост и общественных советов, возглавляемых старостами, в Лужском (10,9%), Гатчинском (10,8%), Волосовском (9,2%), Кингисеппском (7,8%), Выборгском (6,9%) районах.

Наибольшее число старост, избранных напрямую на собраниях граждан, в Волосовском (12%), Гатчинском (11,2%), Лужском (10,6%), Сланцевском (8,6%), Выборгском (7,6%) районах.
Наибольшее число старост, избранных из состава общественных советов, в Лужском (11,4%), Гатчинском (10%), Кингисеппском (10%), Ломоносовском (7,8%), Тосненском (7,1%), Бокситогорском (7,1%) районах.

В год реализации закона (2013 год) 144 поселения получили субсидии на общую сумму 60 378 тысяч рублей и реализовали 86% выделенных средств. Более 10 тысяч жителей приняло участие в собраниях граждан, реализовано более тысячи предложенных мероприятий.

В 2014 году было принято решение об увеличении объема средств на поддержку старост в два раза. В результате в реализации закона приняли участие уже 166 поселений. Перечисленные субсидии на сумму 139 203 тысячи рублей были реализованы на 97%.

В 2015 году охват поселений увеличился, в реализации закона приняли участие все 174 поселения, имеющие право на получение субсидий, из 199 существующих. В 2015 году средства субсидий увеличены до 209 720 тысяч рублей, в 2016, 2017 и 2018 годах выделение из бюджета 210 миллионов рублей ежегодно.

В сельских населенных пунктах выделенные средства потрачены на мероприятия по многим направлениям, наиболее востребованными из которых оказались ремонт грунтовых дорог (34%), благоустройство населенных пунктов, в том числе установка детских и спортивных площадок (21%), ремонт систем водоснабжения (9%), ремонт уличного освещения (17%).

Дальнейшее развитие законодательства о поддержке «института старост» на территории Ленинградской области связано с недавно вступившими в силу изменениями в отдельные положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. В частности определен правовой статус старост сельских населенных пунктов. Предусматривается, что староста сельского населенного пункта назначается представительным органом муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт, по представлению схода граждан сельского населенного пункта из числа лиц, проживающих на территории данного сельского населенного пункта и обладающих активным избирательным правом.

Таким образом, староста уже не относится к иной форме осуществления местного самоуправления. В связи с указанными изменениями закон «О сельских старостах» утратил силу 1 февраля 2019 года в связи с принятием областного закона от 28 декабря 2018 года № 147-оз «О старостах сельских населенных пунктов Ленинградской области и содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на частях территорий муниципальных образований Ленинградской области» с учетом норм федерального законодательства, в котором кроме определения дополнительных полномочий и гарантий деятельности старосты сельского населенного пункта Ленинградской области, сохраняется нормативное регулирование института общественных советов на части территории муниципального образования с численностью жителей от 50 человек - для оптимальной организации работы и управляемости территориями.

3.2 Развитие инициативных комиссий (общественных советов) в административных центрах
Учитывая, что областной закон № 95-оз распространял свое действие только на части территорий муниципальных образований, не являющихся административными центрами, был принят областной закон от 12 мая 2015 года № 42-оз «О содействии развитию иных форм местного самоуправления на части территорий населенных пунктов Ленинградской области, являющихся административными центрами поселений» (утратил силу с 1 февраля 2018 года), который позволил создать условия, способствующие развитию иных форм местного самоуправления на части территорий муниципальных образований, являющихся административными центрами (общественных советов). В Ленинградской области всего 200 административных центров.

Это закон о мерах государственной поддержки общественных советов в административных центрах поселений, поскольку в административных центрах проживает 80% населения области. Законом предусматривалось создание общественных советов из представителей населения.

Из 200 административных центров Ленинградской области в 182 были созданы общественные советы, что составляет 91 %. По состоянию на 1 января 2017 года в административных центрах Ленинградской области было создано 403 общественных совета.

Наибольшее количество общественных советов в Гатчинском (10,4%), Лужском (10%), Приозерском (7,4%), Волховском (7,2%), Всеволожском (7%) районах.

15 января 2018 года был принят областной закон № 4-оз «О внесении изменений в областной закон «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления», который вступил в силу с 1 сентября 2018 года. Общественные советы, старосты, избранные до вступления в силу областного закона от 15 января 2018 года № 4-оз, продолжают действовать до окончания срока своих полномочий. Общественные советы, не соответствующие требованиям части 6 статьи 3 областного закона от 15 января 2018 года № 4-оз (количество членов общественного совета должно быть нечетным и составлять не менее трех человек и не более семи человек), подлежали досрочному переизбранию в период с 1 сентября 2018 года до 1 января 2019 года.

Также 15 января 2018 года принят областной закон № 3-оз «О содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на территориях административных центров и городских поселков муниципальных образований Ленинградской области», в соответствии с которым областной закон от 12 мая 2015 года № 42-оз «О содействии развитию иных форм местного самоуправления на части территорий населенных пунктов Ленинградской области, являющихся административными центрами поселений» утратил силу с 1 февраля 2018 года. Общественные советы, избранные (сформированные) в соответствии с положениями областного закона от 12 мая 2015 года № 42-оз, срок полномочий, которых не истек, подлежат преобразованию (инициативные комиссии, количество членов должно быть нечетным и составлять не менее трех человек и не более семи человек) в соответствии с требованиями статьи 3 областного закона от 15 января 2018 года № 3-оз. Таким образом, общественные советы были преобразованы в инициативные комиссии.

В законе «Об инициативных комиссиях в административных центрах» закреплено понятие «инициативное бюджетирование», прописан механизм участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Особенность практики региона заключается в том, что кроме внедрения инициативного бюджетирования как практики участия граждан в процессе принятия решения о расходовании бюджетных средств, поддерживается само участие граждан в местном самоуправлении в иных формах через выборы постоянно действующих инициативных комиссий.

По состоянию на 1 февраля 2019 года на территории области в административных центрах поселений избраны 292 инициативные комиссии общей численностью 1418 человек.

Отбор проектов в соответствии с заявками поселений осуществляется на конкурсной основе: формируются специальные конкурсные комиссии по отбору поселений для предоставления субсидий.

Ежегодно реализуются более 1000 мероприятий по закону «О сельских старостах», более 260 проектов - по закону «Об инициативных комиссиях в административных центрах».

Дальнейшее развитие иных форм местного самоуправления в Ленинградской области - одна из приоритетных задач, которую ставит для себя региональная власть, ведь старосты, инициативные комиссии - это полномочные представители населения, выражающие интересы жителей, связующее звено в цепочке «народ - местная власть».