пятница, 24 сентября 2021
г. Санкт-Петербург, пл. Растрелли, д. 2
Почтовый адрес: 191311, Санкт-Петербург, Суворовский пр., д. 67
Тел.: (812) 630-21-85

Местное самоуправление в Ленинградской области

Итоги и перспективы

В Ленинградской области сложилась своя система местного самоуправления, учитывающая особенности территории - удаленность от центра, разбросанность малочисленных поселений на огромной площади.

В соответствии с частью 2 статьи 6, частью 3 статьи 34, частью 4 статьи 35 и частью 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) в целях установления порядка формирования, срока полномочий, а также определения иных вопросов организации органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области принят следующий областной закон:

от 11 февраля 2015 года № 1-оз «Об особенностях формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области» (с изменениями от 23.10.2020 г.).

Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 136-ФЗ) внес серьезные изменения в основной закон о местном самоуправлении - Федеральный закон №131-ФЗ: разграничил вопросы местного значения для разных видов муниципальных образований, фактически увязав объем полномочий с объемом материально-технического обеспечения муниципальных образований, внес ряд изменений в территориальную организацию местного самоуправления, расширил полномочия субъектов Российской Федерации по определению пределов компетенции муниципальных образований и способов формирования органов местного самоуправления.

Теперь субъекты Российской Федерации своими законами могут перераспределять полномочия из числа установленных федеральными законами по решению вопросов местного значения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, что является одной из актуальных и фундаментальных правовых новелл Федерального закона № 136-ФЗ.

В целях оперативной реализации норм, закрепленных в Федеральном законе № 136-ФЗ, с учетом собственных потребностей и внутренней логики развития региона на территории Ленинградской области приняты следующие областные законы в части особенности регулирования вопросов местного значения:

от 10 июля 2014 года № 48-оз «Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области» (с изменениями от 20.01.2020). Областной закон принят в соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ в целях закрепления за сельскими поселениями вопросов местного значения в дополнение к вопросам местного значения, установленным частью 3 статьи 14 указанного Федерального закона. Закон устанавливает, что за сельскими поселениями Ленинградской области закреплены вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 5, 6, 7.1, 7.2, 8, 11, 13, 13.1, 15, 18, 19 (в части использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части резервирования земель и изъятия земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществления в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдачи рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений), 22, 24, 26, 27, 31, 32, 33.1, 33.2, 34, 37, 38, 39 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, а так же:

- закрепляет за сельскими поселениями, входящими в состав Волосовского, Всеволожского, Гатчинского, Кингисеппского, Киришского, Кировского, Ломоносовского муниципальных районов Ленинградской области, вопросы местного значения в части организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

- закрепляет за сельскими поселениями, входящими в состав Бокситогорского, Волховского, Выборгского, Лодейнопольского, Лужского, Подпорожского, Приозерского, Сланцевского, Тихвинского, Тосненского муниципальных районов Ленинградской области, вопросы местного значения в части организации в границах поселения электро-, тепло-, газоснабжения населения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, а также осуществления полномочий по утверждению схем водоснабжения и водоотведения поселений;

от 7 июля 2014 года № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» (с изменениями от 24.12.2020). Закон принят в целях перераспределения полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области на основании части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

от 29 декабря 2015 года № 153-оз «О перераспределении полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления поселений Ленинградской области и о внесении изменений в областной закон «Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области» (с изменениями от 27.12.2019). Закон принят на основании части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 6.1 Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» в целях перераспределения полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Сосновоборского городского округа Ленинградской области, городских и сельских поселений Бокситогорского, Волховского, Всеволожского, Волосовского, Выборгского, Кингисеппского, Киришского, Кировского, Лодейнопольского, Ломоносовского, Лужского, Подпорожского, Приозерского, Сланцевского, Тихвинского, Тосненского, Гатчинского муниципальных районов Ленинградской области.

С 2012 года на территории Ленинградской области идет реформирование территориальной организации местного самоуправления и оптимизация структуры органов местного самоуправления. Работа ведется по трем основным направлениям: объединение поселений, объединение администраций муниципальных районов и административных центров, развитие института старост и иных форм местного самоуправления.

1.????? Объединение поселений

Начиная с середины 2012 года по инициативе жителей Ленинградской области и представителей органов местного самоуправления поселений в области проводится планомерная работа по реформированию муниципальных образований.

Основным принципом, лежащим в основе объединения поселений, является объединение больших поселений с малыми, сильных поселений со слабыми. Укрупнение муниципальных образований за счет объединения поселений объясняется необходимостью корректировать произошедшие за последнее время в Ленинградской области изменения социально-экономического характера - неравномерность в развитии территорий, малонаселенность и дотационность некоторых из них, изменения в системе размещения производства.

Основным аргументом в пользу объединения выступает принцип рациональности. В процессе объединения важен не количественный показатель, а обоснованность изменений и, в итоге, улучшение качества жизни населения области.

На сегодняшний день в Ленинградской области объединены 29 городских и сельских поселений на основании следующих областных законов:

от 3 июня 2009 года № 50-оз «О преобразовании муниципальных образований «Светогорское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области и «Лесогорское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области»;

от 6 июня 2013 года № 32-оз «Об объединении муниципальных образований «Колтушское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области и Разметелевское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области»;

от 8 мая 2014 года № 22-оз «Об объединении муниципальных образований Анисимовское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и Самойловское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и о внесении изменений в отдельные областные законы»;

от 2 июня 2014 года № 27-оз «Об объединении муниципальных образований Заборьевское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и Подборовское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и о внесении изменений в отдельные областные законы»;

от 8 мая 2014 года № 23-оз «Об объединении муниципальных образований «Приморское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области и «Глебычевское сельское поселение» Выборгского района Ленинградской области и о внесении изменений в отдельные областные законы»;

от 7 мая 2019 года № 33-оз «Об объединении муниципальных образований Оредежское сельское поселение Лужского муниципального района Ленинградской области и Тёсовское сельское поселение Лужского муниципального района Ленинградской области и о внесении изменений в отдельные областные законы»;

от 7 мая 2019 года № 34-оз «Об объединении муниципальных образований Ефимовское городское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, Климовское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и Радогощинское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и о внесении изменений в отдельные областные законы»;

от 7 мая 2019 года № 35-оз «Об объединении муниципальных образований в Волосовском муниципальном районе Ленинградской области и о внесении изменений в отдельные областные законы».

В результате количество муниципальных образований области сократилось с 222 до 205. Из них: 17 муниципальных районов, один городской округ, 187 поселений (из них: 66 городских поселений и 121 сельское поселение).

2. Объединение администраций муниципальных районов и административных центров

Законодательное собрание Ленинградской области явилось инициатором внесения в Федеральный закон № 131-ФЗ изменений, которые позволяют создать общую местную администрацию муниципального района и городского поселения, являющегося административным центром муниципального района, сохранив при этом представительные органы района и городского поселения.

Предлагаемые изменения позволили исключить возможность формирования в поселениях, на территориях которых находятся административные центры муниципальных районов двух, осуществляющих различные полномочия, местных администраций, а также избежать противостояния местных администраций поселений, на территории которых находятся административные центры муниципальных районов, и администраций муниципальных районов, находящихся как территориально, так и организационно в одном населенном пункте.

Существенно уменьшились затраты на финансирование управленческого персонала, содержание и обслуживание административных зданий и помещений, у жителей районных центров уменьшился уровень неопределенности по вопросу, в какую из двух администраций обращаться для решения тех или иных проблем.

Постановлением Законодательного собрания Ленинградской области от 24 июня 2014 года № 739 был одобрен проект типовой структуры объединенной администрации, созданной на территории Ленинградской области в результате объединения администрации муниципального района и администрации города, являющегося административным центром муниципального района. Разработанная типовая структура объединенной администрации была использована в дальнейшей работе органами местного самоуправления Ленинградской области.

На сегодняшний день на территории Ленинградской области объединены администрации 15 районов и районных центров. Полномочия администраций городских поселений были переданы администрациям муниципальных районов на основании соглашений и вступили в силу после муниципальных выборов 2014 года по истечении срока полномочий советов депутатов. Кроме того, в объединении администраций не участвуют Сосновоборский городской округ и Ломоносовский район, не имеющий районного центра.

3. Староста сельского населенного пункта и иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления в Ленинградской области

Статья 33 Федерального закона № 131-ФЗ обязывает государственные органы власти развивать иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

В Ленинградской области уделяется особое внимание развитию местного самоуправления путем предоставления государственной поддержки содействию участию жителей в осуществлении местного самоуправления посредством выборов старост, общественных советов, инициативных комиссий, органов территориального общественного самоуправления.

Последовательная политика Ленинградской области в деле развития иных форм местного самоуправления способствует более широкому вовлечению жителей в процесс непосредственного участия в решении вопросов местного значения своих населенных пунктов, тем самым улучшая условия и повышая качество жизни населения нашего субъекта.

Более 4000 человек - активных и инициативных жителей области - принимают участие в осуществлении местного самоуправления. На территории области работают 542 старосты, избраны 629 общественных советов общей численностью 2?267 человек, 294 инициативных комиссий общей численностью 1438 человек, 52 территориальных общественных самоуправления.

Государственная поддержка реализуется в форме субсидий из областного бюджета бюджетам поселений, городского округа для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении органами местного самоуправления полномочий, связанных с решением вопросов местного значения по предложениям (инициативам) граждан в рамках реализации областных законов, принятых Законодательным собранием Ленинградской области: от 28 декабря 2018 года № 147-оз «О старостах сельских населенных пунктов Ленинградской области и содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на частях территорий муниципальных образований Ленинградской области» ( далее - закон « О старостах») и от 15 января 2018 года № 3-оз «О содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на территориях административных центров и городских поселков муниципальных образований Ленинградской области» (далее - закон «Об инициативных комиссиях»).

Законодательно закреплены принципы и понятия «инициативного бюджетирования» - непосредственного участия граждан. Юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в определении, выборе и реализации объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией отобранных предложений по решению вопросов местного значения.

Принцип: предложил проект - участвуешь в реализации - участвуешь в контроле - должен стать основным для жителей в решении вопросов местного значения.

Кроме того, вклад граждан теперь является одним из обязательных критериев предоставления субсидии по обоим законам. Это может быть финансовое, трудовое, материально-техническое участие. При этом фиксированный размер вклада граждан не устанавливается.

Ежегодно по вышеназванным законам воплощаются в жизнь более 500 проектов, основанных на предложениях самих жителей муниципальных образований.

Инициатива граждан в основном направлена на улучшение условий и качества жизни - это ремонт дорог, уличного освещения, благоустройство придомовых территорий, скверов, обустройство контейнерных площадок, улучшение водоснабжения, противопожарные мероприятия, обустройство детских и спортивных площадок.

В 2019 году на реализацию закона «О старостах» субсидии были перечислены в 162 муниципальных образования на сумму 201,5 млн.рублей, местное софинансирование составило 33,3 млн.рублей, средства вклада граждан и бизнеса - 5,4 млн.рублей, реализовано 346 проектов.

На реализацию закона об инициативных комиссиях субсидии были перечислены в 190 муниципальных образований в объеме 239,8 млн.рублей, местное софинансирование составило 71 млн.рублей, средства вклада граждан и бизнеса - 5,7 млн.рублей, выполнено 246 проектов.

В 2020 году получателями субсидии на реализацию закона «Об инициативных комиссиях» стали 183 муниципальных образования, реализовано 238 проектов на сумму 247,1 млн. руб. Софинансирование из местных бюджетов 67,7 млн. рублей, вклад граждан и бизнеса - 4,4 млн. рублей. Перечислено средств субсидии в поселения более 80 процентов.

В 2020 году получателями субсидии на реализацию закона «О старостах» стали 156 муниципальных образований. Реализован 328 проектов на сумму 207,7 млн. руб. Софинансирование из местных бюджетов 47,9 млн. руб., вклад граждан и бизнеса - 4,2 млн. руб.

С целью активизации участия населения в местном развитии территорий, формированию лояльности граждан, повышению уровня доверия населения, а также росту вовлеченности жителей региона в бюджетный процесс, с 20 января 2020 года заработал Проектный Центр инициативного бюджетирования Ленинградской области на базе государственного казенного учреждения Ленинградской области «Дом дружбы Ленинградской области».

Основной задачей Центра является квалифицированная помощь
и содействие населению при выборе проектов, направленных на развитие объектов общественной инфраструктуры в муниципальных образованиях
в рамках реализации областных законов - «О старостах» и «Об инициативных комиссиях», в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией отобранных проектов.

3.1. Территориальное общественное самоуправление

Статьей 27 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ определена еще одна форма участия населения в осуществлении местного самоуправления - территориальное общественное самоуправление (ТОС).

Территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, городского округа, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом поселения, городского округа, а в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) - представительным органом муниципального района, по предложению населения, проживающего на данной территории. На одной территориальной единице может быть создан только один орган ТОС. Образование нового субъекта ТОС на территории, на которой уже действует субъект ТОС, может быть осуществлено по истечении срока полномочий действующих органов ТОС.ТОС осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Органы ТОС избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, городского округа, муниципального района. Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (НКО).

Порядок организации и осуществления ТОСа в муниципальном образовании, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Основной задачей ТОСа является обустройство и благоустройство места проживания, создание инфраструктуры. Для этой цели ТОС вправе создавать объекты коммунально-бытового и социально-культурного назначения. ТОС разрабатывает проекты планов и программы развития соответствующей территории. Законодатель определяет довольно обширный перечень полномочий общественного самоуправления куда входит и контроль за качеством уборки территории, и организация работы по благоустройству и озеленению территории, созданию детских площадок, мест отдыха, физкультурно-оздоровительных комплексов, а так же учреждать коммерческие и некоммерческие организации для осуществления? деятельности в интересах жителей территории общественного самоуправления.

ТОС не может охватывать всю территорию муниципального образования, не является органом власти, при этом является частью местного самоуправления как института демократии. Это одна из форм участия населения в местном самоуправлении, а именно к развитию этого участия и призывает, начиная с мая 2014 года, все уровни власти Президент России. В то же время ТОС не является в чистом виде общественной самодеятельностью. ТОС считается официально созданным только после официальной регистрации. ТОСы без юридического лица регистрируют уполномоченные органы МСУ.

ТОСы с юридическим лицом - террорганы Минюста. В этом смысле ТОС - наиболее удобная форма локального волонтерства, деятельность которой в любом случае подконтрольна муниципалитетам и может регулироваться муниципальными НПА.

В муниципальных образованиях Ленинградской области разработаны и приняты НПА, регламентирующие порядок формирования и работу ТОС.

В 188 муниципальных образованиях Ленинградской области из 205 сформирована нормативная правовая база, необходимая для развития ТОС (в 17 муниципальных районах нормативные правовые акты по ТОС не приняты, поскольку в муниципальных районах отсутствуют межселенные территории).

В настоящее время количество ТОС, осуществляющих свою деятельность на территории Ленинградской области 52. ТОС действуют: в Бокситогорском, Всеволожском, Выборгском, Гатчинском, Кингисеппском, Киришском, Ломоносовском, Подпорожском, Тихвинском, Тосненском муниципальных районах и Сосновоборском городском округе.